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KMAC Innovation News

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지방 공공기관 혁신, 지역 발전과 주민 편익 증대를 위한 최적안을 찾아야

  지방소멸 위기, 주민 중심의 자치분권 2.0 시대와 맞물리면서 지방 공공기관 혁신은 거스를 수 없는 흐름이 되었다. 혁신을 늦추면 늦출수록 주민이 치러야 할 비용은 더 커질 수밖에 없는 것이 현실이 되고 있다. 윤석열 정부는 6대 국정목표 중 하나로 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방 시대’를 선포했다. 지난해 4월 ‘지역균형발전 비전 대국민발표’에서 지역별 인구소멸 대응 정책을 제시하며 기업의 지방이전 촉진과 지자체 간 협력을 강조했다. 또한 정부는 지난해부터 △10년간 정부출연금 1조원을 지원하는 지방소멸대응기금 도입 △인구감소지역 지원 특별법 시행 등 다양한 ‘지방 살리기’ 지원책과 법령으로 변화의 바람을 일으키고 있다. 이렇듯 ‘시장 친화적인’ 윤석열 정부가 들어서면서 지방 공공기관 혁신은 더 빠르게 물살을 타고 있다. 혁신의 당위성은 누구나 공감하지만, 그 방법은 결코 쉽지 않다. 그럼, 혁신이 긍정적인 방향으로 이뤄지려면 어떻게 해야 할까? 요란한 구호가 아닌, 꾸준한 의지가 관건이다. 단언컨대, 지방 공공기관 혁신은 세 주체(공공기관·지자체·중앙정부)의 ‘의지의 총합’에서 판가름 난다고 해도 과언이 아니다. 가장 중요한 건 혁신의 방식이다. 통제보단 자율이 우선되어야 한다. 이를테면 중앙정부가 결정하면 지자체와 산하 공공기관이 등 떠밀리듯 이행하는 톱다운(top-down) 방식이 아니라, 지자체와 공공기관이 주도하는 바텀업(bottom-up) 방식으로 진행되어야 한다는 얘기다.   주진형 지방자치혁신본부 본부장 지방 공기업법에 따르면, 지방 공공기관은 지자체의 경제적 부담으로 스스로 관리·경영하는 공기업을 말한다. 지방 공공기관은 넓게는 △지방직영기업 △지방공사 △지방공단 △지방출자·출연기관을 모두 포함한다. 지방 공기업법 제1조에는 ‘이 법은 지방자치 발전과 주민복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다’고 입법 정신을 밝히고 있다. 지역민들에게 원활한 공공서비스를 지원하는 마중물 역할을 명시한 것이다. 이러한 지방공기업의 설립 취지로 보자면 지방 공공기관은 중앙정부로부터 자율성을 갖고 독립적으로 정책을 추진하면서도 효율적인 운영을 위해 중앙정부의 직간접적인 영향을 받고 있다. 지난 1월의 행정안전부(이하 행안부) 주관 ‘지방 공공기관 혁신 보고대회’를 예로 들어보자. 현 정부 출범 이후 행안부는 지방공공기관 혁신 추진을 위해 지난해 7월 ‘새 정부 지방 공공기관 혁신 방향(△구조개혁 추진 △재무 건전성 강화 △민간협력 강화 △관리체계 개편 등 4대 과제)’, 9월 ‘지방공공기관 가이드라인’, 11월 ‘지방 공공기관 관리체계 개편 방향’ 등 정책을 연이어 발표했다. [그림 1] 새 정부 지방공공기관 혁신 방안   혁신 보고대회는 행안부의 이런 정책들을 지자체가 얼마나 효율적으로 수행했는지를 점검하는 장이었다. 이 혁신보고 대회에서 공공기관 18개를 11개로 통합(개편 포함)한 대구광역시가 ‘공공기관 구조혁신 평가’ 최우수상을 받았다. 지난해 7월 민선 8기 시작과 동시에 대구광역시(홍준표 시장)는 그 어느 지자체보다 공공기관 구조혁신에 속도를 내왔다. 대구광역시는 최우수상을 받으면서 재정 인센티브로 특별 교부세 40억원을 확보했다. 현재, 대구광역시 및 경상북도 지역을 비롯하여 서울특별시, 경기도, 부산과 충청남도, 광주광역시, 전라북도 등 전국적으로 앞다퉈 각 지역의 공공기관 혁신안을 발표했다. 광역자치단체뿐만 아니라 상대적으로 규모가 작은 기초자치단체인 경기도 안산시, 고양시, 충청남도 당진시 등에서도 산하 공공기관 효율화 추진을 진행하며, 지방 공공기관 효율화를 위한 움직임을 본격화하고 있다.   [그림 2] 전국 광역시도 공공기관 효율화 계획     현 정부들어 이러한 혁신이 본격화된 데에는 여러 요인이 있을 것이다. 정부 차원에서는 지방소멸 위기 상황 하에서 발생되는 지방 공공기관의 생산성 저하를 국가 전체의 위기로 보고 이를 극복하기 위한 방안을 마련하는 것을 국가적 과제로 판단했을 것이다. 실제로 지방 공공기관 수는 지난 5년 동안 계속 늘고 있는 상황이다(2016년 1,055개에서 2021년 1,244개로 증가). 행안부가 운영하는 지방 공공기관 경영정보 공개 시스템(클린아이)에 따르면, 지난해 12월 31일 기준 지방 공공기관은 총 1,260개로 더 늘어났다. 문제는 공공기관 숫자는 늘어나는데 지방 공기업의 1인당 영업이익률은 감소하는 등 생산성 지표에 대한 우려가 커져 가고 있다는 점이다. 그러니 정부에서는 지역민의 재정 부담을 사전에 차단하고 질 높은 서비스를 제공하기 위해 체질 개선이 필요하다고 보는 것이다. 2022년 6월 새로이 출범한 민선8기 지자체장의 입장에서는 지방정부를 새롭게 이끌어 갈 바람직한 방향을 설정하는 것이 필요했을 것이다. 이러한 상황에서 정부가 내놓은 지방공공기관 혁신안은 혁신 추진 움직임을 더욱 본격화하게 된 계기가 마련된 것으로 생각된다. 혁신을 추진하는데 있어 중요한 것은 ‘혁신의 목적’을 명확히 할 필요가 있다는 점이다. 독일 경제학자 호르스트 시버트(Horst Siebert)의 ‘코브라 역설(Cobra Paradox)’ 현상을 살펴보자. 과거 인도를 식민통치하던 영국 정부가 길거리의 코브라 개체 수를 줄이기 위해 포상금을 내걸었는데, 보상금을 노리고 코브라를 몰래 사육하는 사람들이 늘어났다. 영국 정부가 정책을 폐지하자 사람들이 기르던 코브라를 길거리에 풀어놓으면서 개체 수는 이전보다 훨씬 더 늘어났다. 이러한 현상은 문제 해결을 위해 시행한 정책이 오히려 역효과를 부르는 현상으로 작용할 수 있다는 점을 시사하고 있다. 마찬가지로 지방 공공기관의 효율화도 단순히 기관 통폐합 및 기능조정, 인력 축소 등 획일적인 효율화 그 자체가 목적이 되어서는 안 된다. 예컨대, 혁신의 성과를 내기 위해 이질적인 성격의 기관들을 하나로 묶는 기계적인 결합은 부작용만 낳을 뿐이다. 유사·중복사업 일원화를 통해 진정한 시너지 효과를 창출할 수 있어야 한다. 궁극적인 지방공공기관의 혁신 목적은 주어진 자원(예산 포함)하에 향후 지역의 미래발전과 주민의 편익을 증가시킬 수 있는 최적(혁신)안을 찾는 것이 되어야 하는 것이다.     [그림 3] 지방공공기관 기능 효율화 목적     한국능률협회컨설팅(KMAC)은 그동안 광역·기초 자치단체를 비롯해 지방 공공기관들과 함께 지역 혁신 방향에 대해 심도 있는 컨설팅을 추진해 왔다. 여러 지역 현장의 고민을 폭넓게 경청하면서 그들이 혁신의 대상이 아닌, 혁신의 주체가 되는 역량 강화 지원에 중점을 두고 △지방 공공기관들이 지역민들로부터 신뢰 받기 위한 방안 △지역사회에 공헌을 위한 지방 공공기관의 역할 정립 △ 지역민의 눈높이에 부합하는 지방 공공기관의 혁신 추진과 같은 고민을 함께 해왔다. 이러한 경험을 바탕으로 지방 공공기관 혁신에 필요한 4가지 포인트를 조언하려 한다. 첫째, 미래 행정 수요에 대한 정확한 진단이 선행되어야 한다. 지자체와 산하 공공기관이 ‘따로 움직일 경우’ 그것은 행정력의 낭비다. 지자체가 추구하는 행정서비스의 지향점이 산하 지방 공공기관의 사업추진 및 조직운영 방향으로 자연스럽게 연계되고, 다시 피드백을 거쳐 지자체 행정서비스가 ‘더 나은 지향점’으로 선순환되는 환류 시스템이 되어야 한다는 얘기다. 이런 선순환 구조에 행정 수요를 예측하는 ‘통계적 모델’을 적용하면 지방정부의 거버넌스에서부터 산하 유관 조직까지 입체적인 행정 분석이 가능해진다. 예를 들어 지역의 기초 인구데이터와 핵심 사업의 기능별 동인 데이터를 활용해 볼 수도 있다. 사실, 행정 수요를 예측하기란 쉽지 않다. 지자체 지역마다 환경적 여건과 상황이 다르기 때문이다. 그럼에도 수요를 선제적으로 예측하고 대응하는 체계가 명확하게 정립되면 도출되는 결과 역시 긍정적일 것이다. [그림 4] 지자체 중심의 미래 핵심 행정 수요 예측 둘째, 효과성 있는 정책 및 공공서비스 전달 체계 설계와 구축이다. 이미 위에서 행정 수요 진단의 중요성을 강조했다. 이를 통해 기능의 적절성을 파악한 이후에는 주민들에게 제공되는 행정 서비스를 어떻게 공급해야 공공성을 해치지 않으면서 높은 품질의 서비스 제공이 가능할지에 대한 고민도 이루어져야 한다. 선택과 집중도 요구된다. 즉, 민간 영역과의 협업을 의미한다. 지방 공공기관보다 민간 부문이 더욱 효율적으로 할 수 있는 사업 및 운영 체계는 과감히 위임·위탁하는 등의 유연한 추진이 필요하다. 공공기관이 추진하고 있는 고유사업을 제외하고 사업추진 역량·전문성 등을 고려해 민간 위탁사업을 선정해야 한다. 성사가 되었다고 해서 그게 끝이 되어서는 안 된다. 민간 위탁으로 운영되는 사업이 지자체의 방향성과 연계성이 없다고 판단되는 경우에는 사업 회수 등의 조정도 고려되어야 한다. [그림 5] 공공기관 위탁·대행사업 조정 프레임 셋째, 다양한 이해관계자들과의 소통을 통한 혁신의 타당성과 합리성 확보다. 혁신에는 진통이 따르기 마련이다. 무엇보다 혁신을 원활하게 추진하기 위해서는 다양한 이해 관계자들과의 공감대를 형성함으로써 혁신의 수용성을 이끌어 내는 작업이 중요하다. 의사결정에는 의회 및 시민단체, 외부 전문가의 의견을 신속히 수렴할 수 있는 협의체 조직 운영을 권한다. 이렇게 외부의 이해관계자들을 의사결정에 참여시키고 그들의 의견이 객관적으로 반영될 수 있도록 함으로써 책임있는 의사결정의 추진을 통해 혁신의 타당성과 합리성을 확보할 수 있을 것으로 기대된다.   넷째, 혁신의 지속성 확보와 자구적 점검 체계 마련이다. 혁신 활동이 지속적으로 이어지기 위해선 혁신의 과정과 결과 등 모든 항목을 정리한 ‘통합 경영관리 매뉴얼’을 만드는 것도 빼놓아선 안 된다. 이를 통해 혁신이 실효성 있게 운영되고 있는지, 목표하는 방향으로 잘 진행되고 있는지에 대한 꾸준한 모니터링이 필요하다. 이렇게 양질의 레퍼런스를 확보함으로써 기관별 경영 상태와 개선 방향에 대해 자구적 점검 체계를 갖출 수 있게 된다. [그림 6] 자구적 점검-개선을 위한 통합 매뉴얼 마련   지방정부 혁신에 있어 중요한 포인트는 지자체를 중심으로 산하공공기관 및 유관 조직의 총체적 관점에서 기능, 인력들의 연계적 점검을 통해 핵심 행정수요 달성을 위한 전반적인 구조를 개선하는데 있다. 이러한 기관들이 자구적이고, 능동적인 경영개선을 이룰 수 있도록 지자체 별 여건과 환경을 입체적으로 분석함으로써 운영 체계를 합리화하는 것이 효율화의 핵심 포인트라고 생각한다. 앞서 설명한 지역의 미래 행정수요와 사업 분야별 핵심 쟁점에 대한 지향점이 명확한 설계 방안을 마련하고, 전략의 실행 가능성을 극대화할 수 있는 최적의 체계를 구축하는데 집중하는 것, 그리고 혁신 과정이 올바르게 진행되고 있는지를 점검·개선하는 것은 조직 내부 스스로 파악할 수 있는 ‘눈’을 확보하는 것이며, 이를 통해 혁신의 성공 및 지속성을 보장받을 수 있을 것이라 생각된다.        

23.05.31

[6월 CE] 퍼머크라이시스, 대비가 필요하다

요즈음 기업의 뉴스들을 보면 위기라는 것을 실감케 합니다. 자동차, 이차 전지 등 일부 산업은 상대적인 호황을 누리고 있지만 대부분의 업황은 어려운 것으로 나타납니다. 경영자들의 가장 커다란 고민은 이러한 어려운 환경이 언제 나아질지에 대한 확신을 가지지 못한다는 것입니다. 또한 연초에 나왔던 경제 지표들은 대부분 안 좋은 예측으로 변화하고 있습니다. 이런 가운데 경영자들은 예측할 수 없을 정도로 정신없이 변하는 뉴 노멀의 상황을 영구적인 위기로 인식하고 있습니다.  영국의 콜린스 사전이 2022년 ‘올해의 단어’로 선정한 ‘퍼머크라이시스’는 ‘영구적인(Permanent)’과 ‘위기(Crisis)’를 합친 말입니다. 이에 대해 영국의 경제 주간지 이코노미스트는 ‘2023 세계 대전망’에서 “2023년 세계 정세를 정확하게 요약한 합성어”라고 평가했습니다. 이코노미스트의 전망처럼 영구적인 위기는 우리의 일상이 되고 있습니다. 세계보건기구(WHO)가 코로나19에 대한 글로벌 공중 보건 비상 사태의 해제를 결정했지만 여전히 변이 바이러스의 반복 출현으로 완전한 엔데믹이라고 말하기는 이릅니다. 러시아와 우크라이나의 전쟁은 어느덧 장기전으로 돌입했고 미중 패권 경쟁 역시 심화되고 있으며 여기에 주변국들이 가세하면서 더욱 복잡한 양상을 보이고 있습니다.  또한 급속도로 발전하고 있는 AI 기술은 산업 전반의 재편을 요구하고 있습니다. 특히 우리나라는 다른 경쟁국들보다도 경제 환경이 좋지 않아 어려움이 더할 것으로 보입니다.  그야말로 위기가 변수(Variable)가 아닌 상수(Constant)가 된 시대, 퍼머크라이시스의 시대라고 할 수 있습니다. 이런 위기 속에서 중요한 것은 중심을 잃지 않는 것입니다. 그렇다면 어떻게 해야 중심을 단단히 잡고 위기에 매몰되지 않을 수 있을까요. 어렵지만 가장 확실한 방법은 위기를 인식하고 정면 돌파하는 것입니다. 변화에 대응하는 가장 좋은 방법이 변화를 선도하는 것이듯 위기를 초월할 수 있는 새로운 차원의 전략과 실행을 고민할 필요가 있습니다. 지금까지와는 다른, 이전에는 해보지 않은 시도들이 오히려 위기 시에 효과적일 수 있습니다. 그래서 위기는 기회라고 합니다. 위기에 대응하는 두 번째 방법은 위기에 적응하는 것입니다. 지금 무수한 위기가 엄습하고 있고 앞으로 얼마나 더 많은 위기들이 찾아올지 불확실한데 그때마다 바람 앞에 등불처럼 흔들린다면 결국 불은 꺼지고 암흑을 맞게 될 것입니다. 따라서 위기 그 자체에 대한 적응력과 회복력을 높여야 합니다. 냉철하게 위기를 예측하고 다양한 시나리오의 대응책을 준비해 어떤 종류의 위기가 와도 무덤덤해질 필요가 있습니다. 이렇게 위기에 맞서고 적응하며 기업의 중심을 잡아 가다 보면 한가을에 찾아오는 인디언 서머처럼 따뜻한 나날들이 오래도록 이어질 수 있을 것입니다. 어느덧 여름이 성큼 다가왔습니다. 기후 위기로 더욱 뜨거운 여름이 예상되지만 철저한 위기 매니지먼트를 통해 우리 기업들에는 온화한 봄날이 이어지길 바라 봅니다.    한수희 한국능률협회컨설팅 대표이사 사장 

달러 패권에 도전하는 위안화의 야심

당랑거철(螳螂拒轍). ‘사마귀가 수레를 막는다’라는 이 말은 ‘자기의 힘은 헤아리지 않고 강자에게 함부로 덤빈다’라는 뜻을 품고 있다. 기축 통화국으로서 미국의 달러 패권에 도전하는 중국의 야심은 그저 야심일 뿐이라는 주장이 많다. 그러나 영원한 것은 없다. 미국의 달러 패권도 언젠가 무너질 수 있다. 통화 전쟁의 전개를 짚어 보고 이에 따른 미래 모습을 그려야 한다. 미국이 국가 부도 위험에 내몰렸다. 재정 지출은 많고 재정 수입은 적다 보니 미국 정부는 부채에 의존할 수밖에 없다. 미국 정부는 의회를 거쳐 부채 한도(Public Debt Ceiling)를 설정해 놓고 그 안에서 재정을 투입하는데 미국의 정부 부채가 법정 한도(31조 4000억 달러)에 도달했다.  부채 한도는 미국 연방 정부가 재정 적자 보전 및 정부 기관 투자를 위해 발행할 수 있는 부채의 최대 한도를 뜻한다. 미국 정부는 이 부채 한도 증액을 둘러싼 협상에 난항을 겪고 있다. 매년 1조 달러가 넘는 재정 적자를 낸 미국 정부는 국채를 발행해 이를 메워 왔다. 국채 한도는 의회로부터 부여받는데 의회가 한도를 늘려 주지 않으면 국가 부도를 맞는다. 미국 재무부가 연방준비제도(Fed)에 예치한 현금 계좌 ‘재무부 일반 계정(Treasury General Account : TGA)’ 잔고가 감소하고 있다. TGA 고갈은 재무부가 사용 가능한 예산을 모두 소진했음을 의미한다. 게다가 미국은 부도 위험의 정도를 나타내는 CDS 프리미엄¹⁾도 사상 최고치를 경신하고 있다.  2011년 오바마 행정부 당시에도 부채 한도 협상의 불확실성으로 미국의 국가 신용 등급이 강등되고 금융 시장에 상당한 혼란이 일어났다. 하지만 2023년에는 그 수준을 넘어 부채 한도 협상에 불확실성이 큰 상황이다. 달러 패권에 대한 중국 위안화의 도전 이러한 가운데 중국 위안화가 달러 패권에 도전장을 내밀었다. 첫째, 위안화의 국제화 노력이다. 중국은 2008년 글로벌 금융 위기를 겪으면서 외환 변동으로부터 자국 경제를 보호하기 위한 위안화의 국제화 필요성을 인식하게 되었다. 이후 중국 인민은행은 세계 30여 개 국가와 통화 스와프를 체결했다. 협정을 체결한 나라가 외환 위기 상황에 직면할 때 중국이 위안화를 제공하기로 약속했다.  둘째, 독자적인 지급 결제 시스템을 구축하고 확장해 나가고 있다. 미국 주도의 ‘스위프트’²⁾에 대응해 중국은 2015년 독자적인 국제 위안화 결제 시스템인 ‘국경 간 위안화 지급 시스템(China Cross-border Interbank Payment System : CIPS)’을 설립했다.  또 신흥 경제 권역 브릭스(BRICS)는 미국 주도 달러 금융 질서에 종속되지 않는 독립적인 금융 협력 체제로 신개발은행(New Development Bank : NDB)을 설립했고 위안화 결제 시스템 확대를 추진했다. 특히 중국과 브라질은 2022년 3월 양국 간 수출입 결제와 금융 거래 등에 달러화 대신 위안화와 헤알화를 쓰기로 합의했다.  셋째, 러시아·우크라이나 전쟁을 계기로 위안화의 야심이 전면에 드러나기 시작했다. 실제 서방이 러시아에 대한 경제 제재를 가한 이후 위안화의 국제 결제 이용이 확대되고 있다. 러시아가 그동안 유럽에 수출하던 에너지를 중국으로 선회하고 미국 동맹국의 견제에 대비하기 위해 위안화 결제를 크게 늘린 것이다.  러시아의 해외 결제액에서 위안화의 비중은 2023년 2월 이후 달러를 압도하기 시작했다. 러시아의 수출 대금 중에서도 위안화 결제는 우크라이나 침공 전 0.4%에서 16%로 급증한 반면 50%를 초과하던 달러화 결제 비중은 30%대로 줄었다.  넷째, 중국은 페트로 위안(Petro Yuan)을 도입해 달러가 기축 통화로 부상하게 된 배경 중 하나인 페트로 달러(Petro Dollar) 체제를 흔들고 있다. 페트로 달러는 석유 수출국이 보유한 오일 달러로 중동을 포함한 주요 산유국들이 원유 및 석유 제품을 수출해서 벌어들이는 돈을 뜻한다. 달러로만 석유 대금을 결제할 수 있도록 한 현재의 시스템을 가리키는 용어다.  1990년대까지만 해도 미국은 사우디아라비아의 최대 석유 수입국이었지만 최근에는 중국이 최대 수입국이 되었다. 사우디 석유의 25%가 중국으로 수출되고 중국과 사우디의 무역액이 증가하면서 달러 패권에 균열이 생기게 되었다. 달러로만 결제하던 석유 거래에 위안화 결제를 시도하기 시작한 것이다. 다섯째, 디지털 위안화의 출범이다. 미중 무역 전쟁이 코로나19 이후 재점화됨에 따라 중국은 대응책을 마련하는 과정에서 디지털 위안화를 활용하는 움직임이다. 미국 달러 중심의 국제 금융 질서에서 중국 위안화의 영향력을 확대하고자 중앙 은행 디지털 화폐가 유용하게 활용될 것으로 보인다.  특히 중국은 일대일로 사업 등에 참여하는 국가와 기업들이 디지털 위안화를 사용하도록 환경을 조성해 위안화 국제화를 추진할 것으로 분석된다. 실제 중국 인민은행은 페이스북이 디지털 화폐 ‘리브라’ 프로젝트......   전문은 CHIEF EXECUTIVE에서 만나보실 수 있습니다.    

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