지방 공공기관 혁신, 지역 발전과 주민 편익 증대를 위한 최적안을 찾아야
지방소멸 위기, 주민 중심의 자치분권 2.0 시대와 맞물리면서 지방 공공기관 혁신은 거스를 수 없는 흐름이 되었다. 혁신을 늦추면 늦출수록 주민이 치러야 할 비용은 더 커질 수밖에 없는 것이 현실이 되고 있다.
윤석열 정부는 6대 국정목표 중 하나로 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방 시대’를 선포했다. 지난해 4월 ‘지역균형발전 비전 대국민발표’에서 지역별 인구소멸 대응 정책을 제시하며 기업의 지방이전 촉진과 지자체 간 협력을 강조했다. 또한 정부는 지난해부터 △10년간 정부출연금 1조원을 지원하는 지방소멸대응기금 도입 △인구감소지역 지원 특별법 시행 등 다양한 ‘지방 살리기’ 지원책과 법령으로 변화의 바람을 일으키고 있다.
이렇듯 ‘시장 친화적인’ 윤석열 정부가 들어서면서 지방 공공기관 혁신은 더 빠르게 물살을 타고 있다.
혁신의 당위성은 누구나 공감하지만, 그 방법은 결코 쉽지 않다. 그럼, 혁신이 긍정적인 방향으로 이뤄지려면 어떻게 해야 할까? 요란한 구호가 아닌, 꾸준한 의지가 관건이다. 단언컨대, 지방 공공기관 혁신은 세 주체(공공기관·지자체·중앙정부)의 ‘의지의 총합’에서 판가름 난다고 해도 과언이 아니다.
가장 중요한 건 혁신의 방식이다. 통제보단 자율이 우선되어야 한다. 이를테면 중앙정부가 결정하면 지자체와 산하 공공기관이 등 떠밀리듯 이행하는 톱다운(top-down) 방식이 아니라, 지자체와 공공기관이 주도하는 바텀업(bottom-up) 방식으로 진행되어야 한다는 얘기다.
주진형 지방자치혁신본부 본부장
지방 공기업법에 따르면, 지방 공공기관은 지자체의 경제적 부담으로 스스로 관리·경영하는 공기업을 말한다. 지방 공공기관은 넓게는 △지방직영기업 △지방공사 △지방공단 △지방출자·출연기관을 모두 포함한다. 지방 공기업법 제1조에는 ‘이 법은 지방자치 발전과 주민복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다’고 입법 정신을 밝히고 있다. 지역민들에게 원활한 공공서비스를 지원하는 마중물 역할을 명시한 것이다.
이러한 지방공기업의 설립 취지로 보자면 지방 공공기관은 중앙정부로부터 자율성을 갖고 독립적으로 정책을 추진하면서도 효율적인 운영을 위해 중앙정부의 직간접적인 영향을 받고 있다. 지난 1월의 행정안전부(이하 행안부) 주관 ‘지방 공공기관 혁신 보고대회’를 예로 들어보자.
현 정부 출범 이후 행안부는 지방공공기관 혁신 추진을 위해 지난해 7월 ‘새 정부 지방 공공기관 혁신 방향(△구조개혁 추진 △재무 건전성 강화 △민간협력 강화 △관리체계 개편 등 4대 과제)’, 9월 ‘지방공공기관 가이드라인’, 11월 ‘지방 공공기관 관리체계 개편 방향’ 등 정책을 연이어 발표했다.
[그림 1] 새 정부 지방공공기관 혁신 방안
혁신 보고대회는 행안부의 이런 정책들을 지자체가 얼마나 효율적으로 수행했는지를 점검하는 장이었다. 이 혁신보고 대회에서 공공기관 18개를 11개로 통합(개편 포함)한 대구광역시가 ‘공공기관 구조혁신 평가’ 최우수상을 받았다. 지난해 7월 민선 8기 시작과 동시에 대구광역시(홍준표 시장)는 그 어느 지자체보다 공공기관 구조혁신에 속도를 내왔다. 대구광역시는 최우수상을 받으면서 재정 인센티브로 특별 교부세 40억원을 확보했다. 현재, 대구광역시 및 경상북도 지역을 비롯하여 서울특별시, 경기도, 부산과 충청남도, 광주광역시, 전라북도 등 전국적으로 앞다퉈 각 지역의 공공기관 혁신안을 발표했다. 광역자치단체뿐만 아니라 상대적으로 규모가 작은 기초자치단체인 경기도 안산시, 고양시, 충청남도 당진시 등에서도 산하 공공기관 효율화 추진을 진행하며, 지방 공공기관 효율화를 위한 움직임을 본격화하고 있다.
[그림 2] 전국 광역시도 공공기관 효율화 계획
현 정부들어 이러한 혁신이 본격화된 데에는 여러 요인이 있을 것이다. 정부 차원에서는 지방소멸 위기 상황 하에서 발생되는 지방 공공기관의 생산성 저하를 국가 전체의 위기로 보고 이를 극복하기 위한 방안을 마련하는 것을 국가적 과제로 판단했을 것이다. 실제로 지방 공공기관 수는 지난 5년 동안 계속 늘고 있는 상황이다(2016년 1,055개에서 2021년 1,244개로 증가). 행안부가 운영하는 지방 공공기관 경영정보 공개 시스템(클린아이)에 따르면, 지난해 12월 31일 기준 지방 공공기관은 총 1,260개로 더 늘어났다.
문제는 공공기관 숫자는 늘어나는데 지방 공기업의 1인당 영업이익률은 감소하는 등 생산성 지표에 대한 우려가 커져 가고 있다는 점이다. 그러니 정부에서는 지역민의 재정 부담을 사전에 차단하고 질 높은 서비스를 제공하기 위해 체질 개선이 필요하다고 보는 것이다.
2022년 6월 새로이 출범한 민선8기 지자체장의 입장에서는 지방정부를 새롭게 이끌어 갈 바람직한 방향을 설정하는 것이 필요했을 것이다. 이러한 상황에서 정부가 내놓은 지방공공기관 혁신안은 혁신 추진 움직임을 더욱 본격화하게 된 계기가 마련된 것으로 생각된다.
혁신을 추진하는데 있어 중요한 것은 ‘혁신의 목적’을 명확히 할 필요가 있다는 점이다. 독일 경제학자 호르스트 시버트(Horst Siebert)의 ‘코브라 역설(Cobra Paradox)’ 현상을 살펴보자. 과거 인도를 식민통치하던 영국 정부가 길거리의 코브라 개체 수를 줄이기 위해 포상금을 내걸었는데, 보상금을 노리고 코브라를 몰래 사육하는 사람들이 늘어났다. 영국 정부가 정책을 폐지하자 사람들이 기르던 코브라를 길거리에 풀어놓으면서 개체 수는 이전보다 훨씬 더 늘어났다. 이러한 현상은 문제 해결을 위해 시행한 정책이 오히려 역효과를 부르는 현상으로 작용할 수 있다는 점을 시사하고 있다. 마찬가지로 지방 공공기관의 효율화도 단순히 기관 통폐합 및 기능조정, 인력 축소 등 획일적인 효율화 그 자체가 목적이 되어서는 안 된다. 예컨대, 혁신의 성과를 내기 위해 이질적인 성격의 기관들을 하나로 묶는 기계적인 결합은 부작용만 낳을 뿐이다. 유사·중복사업 일원화를 통해 진정한 시너지 효과를 창출할 수 있어야 한다. 궁극적인 지방공공기관의 혁신 목적은 주어진 자원(예산 포함)하에 향후 지역의 미래발전과 주민의 편익을 증가시킬 수 있는 최적(혁신)안을 찾는 것이 되어야 하는 것이다.
[그림 3] 지방공공기관 기능 효율화 목적
한국능률협회컨설팅(KMAC)은 그동안 광역·기초 자치단체를 비롯해 지방 공공기관들과 함께 지역 혁신 방향에 대해 심도 있는 컨설팅을 추진해 왔다. 여러 지역 현장의 고민을 폭넓게 경청하면서 그들이 혁신의 대상이 아닌, 혁신의 주체가 되는 역량 강화 지원에 중점을 두고 △지방 공공기관들이 지역민들로부터 신뢰 받기 위한 방안 △지역사회에 공헌을 위한 지방 공공기관의 역할 정립 △ 지역민의 눈높이에 부합하는 지방 공공기관의 혁신 추진과 같은 고민을 함께 해왔다. 이러한 경험을 바탕으로 지방 공공기관 혁신에 필요한 4가지 포인트를 조언하려 한다. 첫째, 미래 행정 수요에 대한 정확한 진단이 선행되어야 한다. 지자체와 산하 공공기관이 ‘따로 움직일 경우’ 그것은 행정력의 낭비다. 지자체가 추구하는 행정서비스의 지향점이 산하 지방 공공기관의 사업추진 및 조직운영 방향으로 자연스럽게 연계되고, 다시 피드백을 거쳐 지자체 행정서비스가 ‘더 나은 지향점’으로 선순환되는 환류 시스템이 되어야 한다는 얘기다.
이런 선순환 구조에 행정 수요를 예측하는 ‘통계적 모델’을 적용하면 지방정부의 거버넌스에서부터 산하 유관 조직까지 입체적인 행정 분석이 가능해진다. 예를 들어 지역의 기초 인구데이터와 핵심 사업의 기능별 동인 데이터를 활용해 볼 수도 있다. 사실, 행정 수요를 예측하기란 쉽지 않다. 지자체 지역마다 환경적 여건과 상황이 다르기 때문이다. 그럼에도 수요를 선제적으로 예측하고 대응하는 체계가 명확하게 정립되면 도출되는 결과 역시 긍정적일 것이다.
[그림 4] 지자체 중심의 미래 핵심 행정 수요 예측
둘째, 효과성 있는 정책 및 공공서비스 전달 체계 설계와 구축이다. 이미 위에서 행정 수요 진단의 중요성을 강조했다. 이를 통해 기능의 적절성을 파악한 이후에는 주민들에게 제공되는 행정 서비스를 어떻게 공급해야 공공성을 해치지 않으면서 높은 품질의 서비스 제공이 가능할지에 대한 고민도 이루어져야 한다.
선택과 집중도 요구된다. 즉, 민간 영역과의 협업을 의미한다. 지방 공공기관보다 민간 부문이 더욱 효율적으로 할 수 있는 사업 및 운영 체계는 과감히 위임·위탁하는 등의 유연한 추진이 필요하다. 공공기관이 추진하고 있는 고유사업을 제외하고 사업추진 역량·전문성 등을 고려해 민간 위탁사업을 선정해야 한다. 성사가 되었다고 해서 그게 끝이 되어서는 안 된다. 민간 위탁으로 운영되는 사업이 지자체의 방향성과 연계성이 없다고 판단되는 경우에는 사업 회수 등의 조정도 고려되어야 한다.
[그림 5] 공공기관 위탁·대행사업 조정 프레임
셋째, 다양한 이해관계자들과의 소통을 통한 혁신의 타당성과 합리성 확보다. 혁신에는 진통이 따르기 마련이다. 무엇보다 혁신을 원활하게 추진하기 위해서는 다양한 이해 관계자들과의 공감대를 형성함으로써 혁신의 수용성을 이끌어 내는 작업이 중요하다. 의사결정에는 의회 및 시민단체, 외부 전문가의 의견을 신속히 수렴할 수 있는 협의체 조직 운영을 권한다. 이렇게 외부의 이해관계자들을 의사결정에 참여시키고 그들의 의견이 객관적으로 반영될 수 있도록 함으로써 책임있는 의사결정의 추진을 통해 혁신의 타당성과 합리성을 확보할 수 있을 것으로 기대된다.
넷째, 혁신의 지속성 확보와 자구적 점검 체계 마련이다. 혁신 활동이 지속적으로 이어지기 위해선 혁신의 과정과 결과 등 모든 항목을 정리한 ‘통합 경영관리 매뉴얼’을 만드는 것도 빼놓아선 안 된다. 이를 통해 혁신이 실효성 있게 운영되고 있는지, 목표하는 방향으로 잘 진행되고 있는지에 대한 꾸준한 모니터링이 필요하다. 이렇게 양질의 레퍼런스를 확보함으로써 기관별 경영 상태와 개선 방향에 대해 자구적 점검 체계를 갖출 수 있게 된다.
[그림 6] 자구적 점검-개선을 위한 통합 매뉴얼 마련
지방정부 혁신에 있어 중요한 포인트는 지자체를 중심으로 산하공공기관 및 유관 조직의 총체적 관점에서 기능, 인력들의 연계적 점검을 통해 핵심 행정수요 달성을 위한 전반적인 구조를 개선하는데 있다. 이러한 기관들이 자구적이고, 능동적인 경영개선을 이룰 수 있도록 지자체 별 여건과 환경을 입체적으로 분석함으로써 운영 체계를 합리화하는 것이 효율화의 핵심 포인트라고 생각한다.
앞서 설명한 지역의 미래 행정수요와 사업 분야별 핵심 쟁점에 대한 지향점이 명확한 설계 방안을 마련하고, 전략의 실행 가능성을 극대화할 수 있는 최적의 체계를 구축하는데 집중하는 것, 그리고 혁신 과정이 올바르게 진행되고 있는지를 점검·개선하는 것은 조직 내부 스스로 파악할 수 있는 ‘눈’을 확보하는 것이며, 이를 통해 혁신의 성공 및 지속성을 보장받을 수 있을 것이라 생각된다.
23.05.31
